全過程工程咨詢背后的博弈

2018年11月初，國家發(fā)改委辦公廳和住建部辦公廳聯合發(fā)出了《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》，而當年3月，住建部就曾發(fā)了《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》。

這兩個征求意見稿有什么關系？又反映了什么問題？

自從2017年1月《國務院辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱19號文）提出“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、招標代理、造價等企業(yè)采取聯合經營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務”之后，EPC、全過程工程咨詢以及建筑師負責制一躍成為行業(yè)“熱詞”，也成為各地管理部門政策制定和企業(yè)未來轉型發(fā)展的“燈塔”。

2017年5月，住建部根據19號文發(fā)出了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》，選擇了北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、四川8?。ㄊ校┮约爸袊ㄖO計院有限公司等40家企業(yè)開展全過程工程咨詢試點。三大“熱詞”由于在頂層設計的文件中只有簡單的描述，在行業(yè)內雖然也一直有實踐，但沒有形成成熟和一致認可的定式，在理論層面和操作層面都處于探索階段，因此管理決策層以及各地方都有些不同的做法，除了發(fā)改委、住建部各自的“征求意見稿”，部分試點省（市）也各自出臺自己的指導意見，由于對一些關鍵問題的理解不同，政策和做法也不盡相同。

開展全過程工程咨詢有幾個關鍵問題，其一就是政策實施管理部門的分工，其次是其概念的內涵和外延，是否包括設計技術服務在內，聯合體算不算全過程？

發(fā)改委VS住建部

工程咨詢行業(yè)的管理職能一直以來在國家發(fā)改委，工程咨詢的定義也因此由發(fā)改委認定。從1984年到2017年，發(fā)改委（國家計委）在33年內發(fā)布了十多個有關工程咨詢的文件：1984年出臺的第一個文件認為工程咨詢是設計的拓展和延伸（此時工程設計歸發(fā)改委的前身，當時的國家計委主管）；1998年提出為固定資產投資全過程服務的咨詢設計服務體系；2001年參考國際上對工程顧問的解釋提出工程咨詢包括8個方面內容；2010年宣布與菲迪克FIDIC一致。2017年9月《國務院關于取消一批行政許可事項的決定國發(fā)〔2017〕46號》，取消了由發(fā)改委實施的工程咨詢單位資格認定。隨即發(fā)改委出臺了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，重新明確了工程咨詢的服務范圍，對咨詢服務單位實行告知性備案管理。

在此之前發(fā)改委的文件，工程咨詢服務范圍包括宏觀和微觀兩個層面共七大類。宏觀層面有規(guī)劃咨詢、項目前期咨詢、評估咨詢，微觀層面是指為工程項目提供決策實施和管理提供智力服務的，包括工程設計、招標代理、工程(設備)監(jiān)理和工程項目管理。最新發(fā)布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》則歸為四大類：

（一）規(guī)劃咨詢：含總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃的編制；

（二）項目咨詢：含項目投資機會研究、投融資策劃、項目建議書（預可行性研究）、項目可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告的編制、政府和社會資本合作（PPP）項目咨詢等；

（三）評估咨詢：各級政府及有關部門委托的對規(guī)劃、項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告、PPP項目實施方案、初步設計的評估，規(guī)劃和項目中期評價、后評價，項目概預決算審查，及其他履行投資管理職能所需的專業(yè)技術服務；

（四）全過程工程咨詢：采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務。事實上是將原來的微觀層面整體歸類為“全過程工程咨詢”。

住建部在去年3月發(fā)布的征求意見稿中對全過程工程咨詢的定義是：對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設計和規(guī)劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。而在兩部委的聯合征求意見稿中的說法是“在項目決策和建設實施兩個階段，著力破除制度性障礙，重點培育發(fā)展投資決策綜合性工程咨詢和工程建設全過程咨詢”，將住建部理解的全過程拆分為了項目決策和建設實施兩個階段，前者發(fā)展“綜合性工程咨詢”，后者才提“全過程工程咨詢”。

這便是為什么會有兩個征求意見稿出臺的背景，后者其實是對前者的否定，而且住建部也承認了這種解釋。多年來由于管理分工而造成的條塊分割一直是工程咨詢行業(yè)發(fā)展的阻礙，原本以為“全過程”會成為解決問題的突破口，然而，發(fā)改委只簡單地以“重新歸類”的方式，一記“化骨綿掌”，一切回歸原點。

設計單位VS監(jiān)理單位

在兩大部委的意見明確之后，全過程在“建設實施”階段的主要矛盾變成“資質管理造成的企業(yè)業(yè)務范圍單一和全過程所需要的綜合資質及全面服務能力”之間的矛盾。當下，設計單位和監(jiān)理單位包括造價咨詢、招標代理等企業(yè)都提出要向全過程工程咨詢轉型，但業(yè)務能力相對全面的還是設計和監(jiān)理。40個試點單位中有2家勘察單位，16家監(jiān)理單位，其余的都是設計企業(yè)。從中也能看出一些傾向性。

全過程咨詢是由設計牽頭向上下延伸還是監(jiān)理牽頭設計分包？這里其實有涉咨詢的廣義和狹義的概念，廣義的咨詢，包含技術咨詢、經濟咨詢和管理咨詢等，而狹義的工程咨詢概念，與一些省市將監(jiān)理、造價、招投標等協會合并成為“工程咨詢協會”相一致，其核心是“項目管理”，其中并不包括設計技術服務。

就在“全過程”的概念被提出之前，2016年底江蘇省發(fā)布了《關于推進工程建設全過程項目管理咨詢服務的指導意見》，2017年3月上海市發(fā)布《關于進一步加強本市建設工程項目管理服務的通知》，其中提到的項目管理包括工程項目前期策劃、項目設計、施工前準備、施工、竣工驗收和保修等全過程或若干階段的項目管理服務，基本等同于全過程工程項目管理。為此，上海到目前為止都沒有再出臺關于全過程咨詢的指導文件，因為管理部門認為兩者基本一致，沒有必要為了一個新的名詞而重新出臺一套政策。

如此來看，對于全過程工程咨詢有兩種理解方式，一種是全過程項目管理，一種則是設計+項目管理。

未來隨著模式的成熟，無論什么樣的企業(yè)只要有能力都可以做全過程咨詢服務，但在目前的限制條件之下，監(jiān)理和設計誰更適合來牽頭，而各自的優(yōu)勢又在哪里？

早在1999年《關于加快勘察設計單位體制改革的若干意見（101號文）》中就提出，勘察設計單位要加快與國際工程咨詢業(yè)接軌的步伐,由單一功能的設計院向為建設項目全過程提供各種咨詢服務的工程公司。之后又提出設計單位要積極創(chuàng)建國際型工程公司、國際工程咨詢公司，大力發(fā)展建設項目總承包和項目管理。設計單位尤其是大型的工程設計單位早已具備了以設計為主導的工程總承包和全過程工程咨詢服務能力。“以設計為主導”的全過程咨詢，也是國際通行的模式。

另一方面，自1988年推行監(jiān)理制度以來，國家一直在引導監(jiān)理單位向工程咨詢和項目管理模式發(fā)展，事實上原建設部1989年發(fā)布的《建設監(jiān)理試行規(guī)定》對監(jiān)理業(yè)務的職責范圍與當下對全過程工程咨詢的業(yè)務范圍基本一致，分為建設前期、設計階段、施工招標階段、施工階段和保修階段。“歷史總是驚人的相似”——1995年，原建設部和原國家計委聯合印發(fā)《工程建設監(jiān)理規(guī)定》廢止了原建設部發(fā)布的《建設監(jiān)理試行規(guī)定》，工程建設監(jiān)理的主要內容被描述為“控制工程建設的投資、建設工期和工程質量；進行工程建設合同管理，協調有關單位間的工作關系”，監(jiān)理的職能被大大減化。如此看來，監(jiān)理單位提出要職能“回歸”，大力發(fā)展“以大中型監(jiān)理單位為主導，勘察設計企業(yè)為支持的全過程工程咨詢服務”似乎也“名正言順”。

其實設計和監(jiān)理各有優(yōu)勢。設計是工程建設的靈魂，起著先導作用，它引導其他工程咨詢業(yè)務的進行，對于充分發(fā)揮投資效益、實現項目全生命周期的增值起著關鍵作用。而且，在國際上，建筑設計公司通常向業(yè)主提供從項目前期至設計全程（含策劃、方案、招標圖、施工圖等）、招投標、施工監(jiān)理等“一條龍”的全過程工程咨詢服務，這也是與UIA國際建協對建筑師職業(yè)責任的界定相一致。因此可以理解為全過程工程咨詢在建筑設計領域即是“建筑師負責制”。

監(jiān)理單位的優(yōu)勢在于監(jiān)管主體定位，除了施工監(jiān)理之外，大中型的監(jiān)理企業(yè)還開展了項目管理、工程代建等業(yè)務，具有對建設項目工程管理的人才和能力，機構設置完備，有完善的項目管理體系、質量安全管理體系等，在控制工程投資、質量和安全，協調工程進度等作用方面，具有先天的優(yōu)勢。

各自的優(yōu)勢很明顯，但也各有缺陷。設計企業(yè)技術服務能力強但普遍缺乏項目管理人才，不過，多年的項目管理和設計總包管理也為設計單位培養(yǎng)了一批復合型人才。如果建筑師負責制能盡快推行，成為常態(tài)，專業(yè)設計人員具備管理能力，那么設計單位必然是全過程工程咨詢服務的理想提供者。監(jiān)理企業(yè)管理能力強，但要同時具備設計能力幾乎是要“轉身”而不是轉型。

而實際操作層面是否需要一個企業(yè)具備所有能力，其實也有不同的看法。

聯合體VS碎片化

自從工程總承包相關政策出臺之后，設計施工聯合體的總承包算不算真正意義上的“總承包”有不少爭議，而“全過程”是將每個珠子串聯起來的線還是“項鏈”本身？其中包括不包括設計？如何組織才不是“碎片化”？聯合體是否算“拼接”？幾家可以組成聯合體？一家牽頭，其他環(huán)節(jié)能否分包或是轉委托？

所謂“碎片化”是指“鐵路警察各管一段”，工程實施各個環(huán)節(jié)由設計、造價咨詢、招標代理、監(jiān)理等機構各自獨立執(zhí)行，相互之間缺乏聯動。住建部的征求意見稿中明確“可由一家具有綜合能力的工程咨詢企業(yè)實施，或可由多家具有不同專業(yè)特長的咨詢企業(yè)聯合實施”，并鼓勵“聯合經營、并購重組”。而有不少專家認為，實施過程中如果將設計、造價、招標、監(jiān)理企業(yè)進行簡單“整合”，很可能演化為“碎片化”咨詢的“拼接”，也達不到“全過程”的初衷。

8個試點省市出臺的指導意見各不相同。目前明確允許分包的地區(qū)有：福建、廣東、廣西和江蘇；明確允許聯合體投標的地區(qū)有：福建、四川、廣西和江蘇；四川和廣西僅允許由兩家企業(yè)組成的聯合體；福建和四川省在全過程工程咨詢服務的范圍中都提到了設計服務；四川省在委托方式中也提到了“依法應當進行招標的項目，當實行全過程工程咨詢服務管理時，只需對勘察設計、工程監(jiān)理其中一項進行招標即可，其他咨詢服務可直接委托給同一家咨詢單位”；福建省也提到“經過依法發(fā)包的全過程工程咨詢服務項目，不再另行組織規(guī)劃、可研、評估、勘察、設計、監(jiān)理、造價等單項咨詢業(yè)務招標。接受委托的全過程工程咨詢服務單位可以是一個單位”，因此福建和四川省都允許承接全過程工程咨詢業(yè)務的企業(yè)承擔同一項目的設計，但不能承擔施工和材料設備供應。

其中廣東提出“1+N”模式，“1”是指全過程工程項目管理（必選項），“N”則指各階段。而服務計費也采取“1+N”疊加計費模式。從目前的實踐來看，尤其在建筑類項目中，這種方式在實現中更容易操作。比如上海同濟工程咨詢有限公司提出的“1+X”服務模式，就是以項目管理為統(tǒng)領，牽頭其他階段的技術和服務，與廣東提出的“1+N”模式基本同義。但是這種模式是否與國際接軌，而以“設計為主導”又如何體現？

也有專家認為，“1+N”的“糖葫蘆式”模式并沒有脫離“項目管理”的認知框架，各種專業(yè)咨詢之間仍然是離散的，甚至于加劇了“碎片化”，還增加了一個利益群體，不但不能節(jié)約造價，業(yè)主還要多支付集成管理費。即使這個“1”是指“設計”，也不是真正的“全過程”。

盡管還有很多問題“說不清”，也因此大家都能積極爭取，比如最近造價咨詢行業(yè)就提出，全過程工程咨詢的核心是通過整合與集成構成“管理創(chuàng)造價值”的過程，因此以投資控制為核心的全過程咨詢服務，從成本管理向投資控制和價值工程方面拓展，具備得天獨厚的優(yōu)勢。每類企業(yè)都能從中看到機會、找到佐證其優(yōu)勢的“理論依據”、能“蹭熱度”的政策就是一個好政策。期望通過企業(yè)的不斷實踐，從項目實操層面不斷跨越一個個障礙，從而實現真正的與國際接軌的“全過程”。

（本文來源于《建筑時報》第500期（2019年3月4日）第5版，作者：李武英）